ปัญหาคอร์รัปชั่นเป็นปัญหาที่มักจะได้ยินมาโดยตลอดคู่ขนานกับบริบทการเมืองของไทยทุกยุคทุกสมัย ไม่ว่าในรัฐสภา ตามสื่อ หรือในหลายครั้งนั้นปัญหาคอร์รัปชั่นมักถูกอ้างให้นำไปสู่การรัฐประหารหรือยึดอำนาจ ก็ยังเป็นเรื่องยากที่จะทำความเข้าใจปัญหาบริบทคอร์รัปชั่น

การเข้าใจปัญหาคอร์รัปชั่นของไทย จึงจำเป็นจะต้องย้อนไปเข้าใจถึงประวัติศาสตร์ที่มาของรากเหง้าทางวัฒนธรรมของไทย โดยผลการศึกษาหลายฉบับได้อธิบายว่าปรากฏการณ์คอร์รัปชั่นของประเทศไทยแท้จริงแล้วเกิดมาจากรากเหง้าของระบบอุปภัมภ์ ในช่วงของระบอบศักดินา (Feudal System) ซึ่งเป็นประเพณีพื้นฐานของคนไทยที่มักจะมอบสินน้ำใจ(ของขวัญ)ให้แก่เจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจ ซึ่งจะรับสินน้ำใจเหล่านั้นแลกเปลี่ยนกับการให้ช่วยเหลือ เจ้าหน้าที่รับสินน้ำใจนั้นก็จะหักส่วนแบ่งของจนก่อนส่งให้กับรัฐ ประเพณีและวัฒนธรรมเหล่านี้เกิดเป็นปัญหาขึ้นภายหลังจากไทยเริ่มรับแนวคิดการปกครองของตะวันตกสู่ประเทศไทย

อย่างไรก็ดี แม้ว่าไทยจะเริ่มเปลี่ยนแปลงระบบการปกครองโดยนำเอาแนวคิดตามหลักของตะวันตกเข้ามาสู่ระบบการปกครองของไทย โดยระบบการปกครองแบบนี้กลับส่งผลให้เกิดการเติบโตของระบบอุปถัมภ์ในระบบราชการไทย สิ่งที่ทำให้ระบบอุปถัมภ์มีอิทธิพลมากก็เพราะความอ่อนแอของสถาบันที่ยึดโยงกับประชาชน เช่น รัฐสภาและพรรคการเมือง ระบบอุปถัมภ์เข้าไปอยู่ในระบบสถาบันทางการเมืองซึ่งส่งผลให้เกิดการรับผลประโยชน์ ระบบอุปถัมภ์นั้นมักจะเติบโตในสังคมที่มีความเหลื่อมล้ำทางด้านทรัพย์สิน สถานะและอำนาจทางการเมือง คนที่ไม่มีอำนาจในสังคมจะเข้าหาระบบอุปถัมภ์ผ่านการให้การเคารพ สินน้ำใจ เมื่อต้องการอำนาจความชอบธรรมและความปลอดภัยทางสังคม ในส่วนของผู้อำนาจจะพยายามขยายเครือข่ายของตนเพื่อขยายอำนาจในการรับสินน้ำใจและทรัพย์สิน และผู้มีอำนาจก็จำเป็นที่จะต้องบริหารเงินและทรัพยากรในการดูแลและคุ้มครองในกลุ่มคนของตน เพื่อให้มีอำนาจแข่งขันเหนือกลุ่มอำนาจอื่นๆ ระบบเหล่านี้ได้นำไปสู่การเกิดการแลกเปลี่ยนระหว่าง “เงิน” กับ “อำนาจของรัฐ” ซึ่งได้นำไปสู่รูปแบบการคอร์รัปชั่นต่างๆ อาทิเช่น การให้สินบน ค่ายักยอกเงิน การดำเนินการธุรกิจผิดกฎหมายโดยใช้อำนาจทางการเมือง  

การแลกเปลี่ยนระหว่าง “เงิน” และ “อำนาจของรัฐ” ได้นำสู่การแข่งขันเพื่อแย่งชิงอำนาจทางการเมืองแบบสุดโต่ง คือการนำไปสู่การรัฐประหาร มีเหตุการณ์การรัฐประหารโดยทหารหลายครั้งเพื่อแย่งชิงอำนาจเพราะว่ารัฐบาลพลเมืองปฏิเสธการให้กองทัพเข้าถึงเงินทุนของรัฐ เช่นการรัฐประหารรัฐบาลควง อภัยวงศ์ในปี 1947 และ รัฐบาลของจอมพล ป. พิบูลสงครามในปี 1957 โดยจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัช

“การคงอยู่ของระบบศักดินาและการคอร์รัปชั่นของไทย”

เจ้าหน้าที่ของไทยในยุคสมัยที่ไทยอยู่ในระบบศักดินา แม้ว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐในขณะนั้นทำงานภายใต้คำสั่งของผู้บังคับบัญชา แต่เจ้าหน้าที่นั้นไม่ได้รับค่าจ้างหรือรายได้จากรัฐ เจ้าหน้าที่เหล่านี้จะได้รับค่าจ้างจากส่วนแบ่งที่ได้สัดส่วนจากภาษีที่เก็บได้หรือการได้รับค่าตอบแทนจากการให้บริการรัฐช่วยเหลือ ภายใต้ระบบนี้แนวคิดของการคอร์รัปชั่นจะถูกเรียกว่า “การช่อราษฎร์บังหลวง” ใช้เรียกเจ้าหน้าที่รัฐที่เก็บส่วนแบ่งที่มากเกินพอดีเจ้ากระเป๋าตัวเอง ส่วนคำว่า “กินเมือง” หมายถึงเจ้าหน้าที่รัฐที่มีลักษณะของความร่ำรวยที่มากกว่าปกติ โดยการใช้อำนาจของตัวเองในทางที่ผิด  

ในช่วงเปลี่ยนผ่านการปกครองเข้าสู่ระบบราชการ (Bureaucracy) ยังคงเป็นการรวมแนวคิดการปกครองที่ยังยึดติดกับแนวคิดของระบบศักดินาตามข้อสังเกตดังนี้  ประเด็นแรกระบบราชการแบบใหม่ยังคงถูกครอบงำโดยชนชั้นนำ ประเด็นที่สองผู้มีอำนาจสูงสุดในระบบการปกครองคือสถาบันพระมหากษัตริย์แสดงให้เห็นถึงว่าระบบราชการแบบใหม่ยังคงมีสิ่งยึดโยงกับวัฒนธรรมศักดินา ประเด็นที่สาม เงินเดือนที่น้อยของเจ้าหน้าที่ราชการที่ทำให้เจ้าหน้าที่ระดับสูงมีอำนาจเหนือเจ้าหน้าที่ระดับล่างในการสั่งหาให้จัดหาเงินโดยมิชอบ

ในช่วงการเปลี่ยนผ่านการปกครองเข้าสู่ระบบประชาธิปไตย 1932 (พ.ศ. 2475) ก็ได้ส่งผลในการเปลี่ยนแปลงระบบการปกครอง เช่น การแยกรายได้ของสถาบันพระมหากษัตริย์ออกจากรายได้ของรัฐบาล และในช่วงนี้ก็ได้ปรับเปลี่ยนระเบียบระบบราชการโดยมีการระบุคำว่า “ฉ้อราษฎร์บังหลวง” เป็นคำที่มีนัยยะเกี่ยวกับพฤติการณ์ที่นำไปสู่การคอร์รัปชั่น มีการระบุรูปแบบพฤติกรรมเช่น การขู่เข็ญ บีบบังคับเพื่อทรัพย์สิน การรับสินบน รวมถึงการใช้อำนาจรัฐเพื่อผลประโยชน์ส่วนตน

จนกระทั่งในปี 1975 ได้เกิดการตั้ง ”คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบในราชการ (the Counter Corruption Commissions, CCC)” ขึ้น โดยมีจุดประสงค์แรก เพื่อตรวจสอบเจ้าหน้าที่รัฐที่ใช้อำนาจในทางที่ผิดหรือละเลยการปฏิบัติหน้าที่ และจุดประสงค์ที่สองคือการตรวจสอบพฤติการณ์ของเจ้าหน้าที่รัฐที่จะนำไปสู่การเอื้อให้เกิดการใช้เงินของรัฐผิดวัตถุประสงค์ รวมถึงการเอื้อให้กลุ่มบุคคลอื่นๆ (third party) สามารถเข้ามามีผลประโยชน์ภายใต้อำนาจของรัฐ โดยได้ถูกให้คำนิยามได้ว่า “การประพฤติมิชอบ” ในช่วงนี้แม้ว่าจะมีการพยายามปราบปรามคอร์รัปชั่น แต่สังคมส่วนใหญ่ยังคงยอมรับพฤติการณ์คอร์รัปชั่นตามที่ได้ถูกกำหนดคำนิยามไว้ เช่นการให้สินน้ำใจเจ้าหน้าที่รัฐ พฤติกรรมเหล่านี้ได้นำไปสู่การเกิดของวัฒนธรรมการคอร์รัปชั่นจากระบบเก่าสู่รูปแบบระบบราชการใหม่

“การเกิดวัฒนธรรมรูปแบบใหม่กับการคอร์รัปชั่น”

การพัฒนาและรัฐสมัยใหม่นั้นเติบโตขึ้นพร้อมกับอำนาจของทหารและกองทัพ ซึ่งต่อมากองทัพได้มีความข้องเกี่ยวกับกลางเมืองไทยมาโดยตลอด ทั้งการเข้าไปมีอำนาจในรัฐสภาผ่านการรัฐประหาร การมีตำแหน่งในบอร์ดผู้บริหารของภาคธุรกิจ การมีอำนาจในช่วงระหว่างความไม่แน่นอนทางการเมืองเพื่อจัดการผลประโยชน์ผ่านงบประมาณของรัฐ หนึ่งในเหตุผลที่กองทัพมีอำนาจมากนั้นมาจากในช่วงปี 1960 ที่มีงบประมาณมหาศาลให้แก่กองทัพเนื่องจากปัญหาในคาบสมุทรอินโดจีนและการก่อตัวของลัทธิคอมมิวนิสต์ โดยในช่วงแรกกองทัพได้รับเงินสนับสนุนจากประเทศอเมริกา และหลังจากปี 1975 ที่อเมริกาหยุดการสนับสนุน งบส่วนนี้จึงได้รับมาจากงบประมาณของประเทศแทน มีข้อถกเถียงและข้อสังเกตว่างบในการซื้ออาวุธของกองทัพนั้นมักมีเจ้าหน้าที่ระดับสูงของกองทัพมีส่วนเกี่ยวข้องด้วยเสมอ

การเกิดรูปแบบของการรับสินบนจากโครงการพัฒนาของรัฐ ซึ่งเปิดให้ภาคเอกชนสามารถเข้าไปรับงานโครงการของรัฐได้ โดยนโยบายเหล่านี้นำไปสู่การเกิดรูปแบบการจ่ายและรับสินบน (kickback) เพื่อได้รับโอกาสได้การรับงานของรัฐ 

การเกิดขึ้นของเจ้าพ่อหรือผู้มีอำนาจในบริบทการเมืองท้องถิ่น มีการศึกษาถึงบทบาทของกลุ่มเจ้าพ่อว่ามีความซับซ้อนมากในบริบทการเมืองไทย เจ้าพ่อเหล่านี้มักมีความสัมพันธ์ที่แน่นแฟนกับประชาชนท้องถิ่นรวมถึงกลุ่มนักธุรกิจ และเจ้าพ่อส่วนใหญ่มักมีอิทธิพลที่นำไปสู่เส้นสายความสัมพันธ์และความสำเร็จทางธุรกิจ มีหลายกรณีที่เจ้าพ่อท้องถิ่นต่างให้การสนับสนุนกลุ่มการเมืองต่างๆเพื่อให้ตนมีอำนาจในเชิงบริหารและนิติบัญญัติเพื่อต่อรองและต่อยอดผลประโยชน์ท้องถิ่นของตนและกลุ่มเครือข่าย

คอร์รัปชั่นได้เริ่มถูกนำมาเป็นประเด็นทางการเมืองจากการถูกทำให้เป็นเหตุผลของประรัฐประหารในปี 1991 โดยกลุ่มทหาร ภายหลังการรัฐประหารได้มีการแต่งตั้ง”คณะกรรมการตรวจสอบทรัพย์สิน” ซึ่งทำหน้าที่ตรวจสอบรัฐมนตรีพบว่า 13 รัฐมนตรีจากทั้งหมด 25 คน นั้นมีสภาวะ “ร่ำรวย” ผิดปกติ โดยคณะกรรมการได้ทำการสั่งให้ยึดทรัพย์สินทั้งหมดกว่า 1.9 พันล้านบาท โดยหลักฐานที่พบได้ส่วนใหญ่จะเป็นการรับสินบนจากนักธุรกิจที่ยอมจ่ายสินบนเพื่อได้รับใบอนุญาติในการดำเนินธุรกิจหรือการทำสัญญาธุรกิจกับภาครัฐ

“ประชาธิปไตยกับการคอร์รัปชั่น”

พลวัติทางการเมืองและอำนาจนั้นมีผลโดยตรงกับคอร์รัปชั่น ในช่วงปี 1963 หลังจากการเสียชีวิตของจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ได้พบการเกี่ยวข้องกับเงินคอร์รัปชั่นที่มาจากงบประมาณของแผ่นดินกว่า 2,784 ล้านบาท ซึ่งเป็นการคอร์รัปชั่นที่ใช้ระยะสะสมเวลาหลายปีโดยที่สาธารณชนไม่ทราบมาก่อน นั่นแสดงให้เห็นถึงอำนาจทางการเมืองภายใต้ระบบทหารที่สามารถปกปิดพฤติการณ์คอร์รัปชั่นจากการรับรู้ของสาธารณชน

ความก้าวหน้าของระบบอุตสาหกรรมและการพัฒนาเศรษฐกิจล้วนส่งผลโดยตรงถึงกระบวนการให้เกิดคอร์รัปชั่น ทั้งการเพิ่มโอกาสในการคอร์รัปชั่นผ่านงบประมาณภาษี รวมถึงการเพิ่มอัตราการแข่งขันให้การเข้าถึงทุนงบประมาณภาษีของรัฐ ผู้ที่สามารถเข้าถึงอำนาจทางการเมืองจะสามารถควบคุมงบประมาณของชาติได้  การเปลี่ยนแปลงระบอบการปกครองที่เป็นประชาธิปไตยมากขึ้นได้ส่งผลอีกนัยยะเชิงอำนาจ คือการสร้างรูปแบบการคอร์รัปชั่นที่มีความเกี่ยวเนื่องกับการพัฒนาประชาธิปไตย การเลือกตั้ง, จำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและรัฐมนตรีกระทรวงต่างๆล้วนมีอำนาจในการเข้าถึงโอกาสการคอร์รัปชั่นทั้งนั้น ผลประโยชน์จากการคอร์รัปชั่นยังเป็นปัจจัยสำคัญในความเข็มแข็งของพรรคการเมืองหลายๆพรรคอีกด้วย

อำนาจในการจัดสรรงบประมาณนี้ยังส่งผลไปสู่การยึดอำนาจรัฐประหาร เช่นในปี 1991 แสดงถึงการแข่งขันในการแย่งอำนาจรัฐเพื่อการเข้าถึงงบประมาณ เมื่อก่อนการรัฐประหารนนั้นมีข่าวมากมายว่าโครงการพื้นฐานของรัฐหลายโครงการนั้นมีการจ่ายเงินสินบนจากภาคธุรกิจ ซึ่งหนึ่งวันก่อนการรัฐประหารนั้น คณะรัฐมนตรีได้มีการประกาศไม่ให้เงินสนับสนุนทหารในการอนุมัติงบซื้ออาวุธ จากนั้นหลังจากการรัฐประหารจึงมีการเข้ายึดทรัพย์สินของนักการเมืองทั้งหมดที่มีแนวโน้มเกี่ยวข้องกับการคอร์รัปชั่น สิ่งเหล่านี้ล้วนแสดงให้เห็นถึงการแข่งขันทางอำนาจระหว่างทหารและนักการเมืองในการเข้าถึงทรัพยากรงบประมาณของรัฐ

การเพิ่มขึ้นของจำนวนคอร์รัปชั่นยังส่งผลไปถึงทัศนคติของสาธารณชนทั่วไปผ่านกระบวนการประชาธิปไตย เช่น ทหารที่ก่อการรัฐประหารได้สร้างวาทกรรมว่ารัฐบาลที่ผ่านการเลือกตั้งมามีพฤติกรรมที่ส่อให้เกิดการคอร์รัปชั่น เช่นการซื้อเสียงและการรับสินบน

“คอร์รัปชั่นกับโลกยุคใหม่”

มีการศึกษาโดย Huntington ได้อธิบายความสัมพันธ์ระหว่างการเข้าสู่ยุคสมัยใหม่และการคอร์รัปชั่นใน 4 รูปแบบคือ
1. การเปลี่ยนผ่านจากระบบอุปถัมภ์สู่ระบบราชการแบบใหม่ ซึ่งคนในสังคมยังคงยอมรับพฤติกรรมในระบบอุปถัมภ์เหล่านี้ผ่านยุคสมัยใหม่
2. กระบวนการเปลี่ยนผ่านสู่ยุคสมัยใหม่ได้ก่อให้เกิดกฎเกณฑ์ หลักการและคำนิยามการคอร์รัปชั่นใหม่ที่ได้ถูกกำหนดขึ้นมา ในขณะที่หลักการปฏิบัติแบบเก่ายังคงถูกนำมาปฏิบัติอยู่ในสังคม การเกิดหลักเกณฑ์และมาตราฐานใหม่ทำให้เกิดการสามารถแยกแยะรูปแบบของคอร์รัปชั่นได้ จึงทำให้สามารถตรวจสอบคอร์รัปชั่นได้มากขึ้น
3. บุคคลผู้มีอำนาจทางการเงินสามารถใช้เงินในการเข้าถึงอำนาจ เช่นกันการให้สินบนเพื่อเข้าการถึงสิทธิพิเศษในสังคม
4. กฎระเบียบและการควบคุมที่มีความเข็มงวดมากขึ้นในยุคสมัยใหม่ภายใต้ระบบราชการของรัฐ ซึ่งการควบคุมที่มากขึ้นหมายถึงการมีโอกาสในการเกิดคอร์รัปชั่นที่มากขึ้น การใช้กฎหมายที่รุนแรงในการแทรกแซงการคอร์รัปชั่นกลับก่อนให้ก่อเกิดโอกาสในการต่อรองเพื่อให้เกิดคอร์รัปชั่นเสียเอง

ซึ่งในบริบทประเทศไทยปรากฏการณ์ทั้งสี่ล้วนเกิดขึ้นพร้อมกันในช่วงการเปลี่ยนผ่านการเมืองของประเทศไทยจนถึงยุคปัจจุบัน การศึกษาคอร์รัปชั่นของไทยยังคงมีความซับซ้อนเนื่องจากความสัมพันธ์เชิงอำนาจของคนหลายกลุ่มและมีลักษณะอำนาจที่เปลี่ยนแปลงได้ และความไม่มีเสถียรภาพของระบบประชาธิปไตยและอ่อนแอของภาคประชาชนทำให้ปัญหาคอร์รัปชั่นของไทยยังคงวนลูปเดิมๆ และยังคงหาทางแก้ไม่ได้

*** เนื้อหน้าจากหนังสือ Corruption and Democracy in Thailand บทที่ 1 โดยอาจารย์ผาสุก พงษ์ไพจิตรและอาจารย์สังศิต พิริยะรังสรรค์ ***